Ausschreibungen: Agil ist möglich und sinnvoll(er)

→ Eine Ausschreibung oder ein Vergabeverfahren ist eine Aufforderung an Unternehmen,  Angebote zu einem konkreten Beschaffungsvorhaben abzugeben.

Das Ziel von Ausschreibungen ist Transparenz und Wirtschaftlichkeit:Ein Auftraggeber erhält zu einem eng definierten Aufgabenfeld – von der Lieferung von einer Million Schrauben über IT-Leistungen bis zum Bau eines neuen Gebäudes – vergleichbare Angebote und wählt unter diesen das wirtschaftlichste aus. Zumindest wirken die Angebote der Unternehmen zunächst vergleichbar. In Wahrheit stecken sie oftmals voller Unschärfen, da Interpretationsspielräume und Ungenauigkeiten in den Ausschreibungsunterlagen von den bietenden Unternehmen genutzt werden.

Bei Beschaffungen von Bund, Ländern, Kommunen und anderen öffentlichen Auftraggebern ist die Durchführung eines Vergabeverfahrens in vielen Fällen gesetzlich vorgeschrieben und notwendig, um die Beschaffung gesetzeskonform durchzuführen und zu dokumentieren. Eine gesetzeskonforme Vergabe führt zum wirtschaftlichsten Angebot und verhindert, dass unterlegene Bieter sich einklagen können.

• Arbeiten in User Stories. Stellen Sie den User, also den Nutzer, in den Mittelpunkt und nicht die einseitige Sichtweise des Auftraggebers, die oft eine ganz andere Zielrichtung hat. Ein Beispiel: „Als Nutzer der Website möchte ich aktuelle Veranstaltungen angezeigt bekommen.“ Das bedeutet für die Programmierer, dass sie zum Beispiel  
  a) eine Unterseite zur Anzeige der Veranstaltungen bauen,
  b) im Backend das Einpflegen von Veranstaltungen möglich machen,
  c) die Suchfunktion so anlegen, dass Veranstaltungen übersichtlich angezeigt werden und
  d) ein Kalenderwidget auf der Startseite platzieren.
  Dabei wird stets darauf geachtet, dass die Website-Nutzer diese Funktion gern benutzen werden, weil sie ihnen hilft. Indem Sie die Anforderungen aus der Sicht der User „untechnisch“ in sogenannten „User Stories“ beschreiben, müssen Sie  viel weniger Details vorgeben und lassen die Profis mit all ihrer Erfahrung eine elegante Lösung finden. Sie erhalten einen Vorschlag und können zu diesem effizient Feedback geben – anstatt im Vorfeld lange theoretische Briefing-Abhandlungen zu verfassen.
• Laufendes Neupriorisieren von Aufgaben. Wenn sich während des Projekts herausstellt, das für den Launch gewisse Dinge wichtiger sind (z.B. ein Login), können sie in der To-Do-Liste, dem Backlog, hochgestuft werden. Das geht ad hoc. Ohne Anfrage, Angebot oder nachträglichem Kostenvoranschlag.
• Laufendes Hinzufügen oder Entfernen von Aufgaben. Während der Projektphase stellt sich heraus, dass mit wenig Aufwand eine spannende Zusatzfunktion integrierbar ist, oder dass durch rechtliche Änderungen Funktionen abgeändert werden müssen. Mit einem Lastenheft würde jetzt ein „Change Request“ mitsamt nachträglichem Kostenvoranschlag folgen. Mit agiler Arbeitsweise wird das einfach ins Backlog eingestellt, dafür rutschen andere Teile nach hinten.
• Laufende Anpassung der „Definition of Done.“ Wenn Sie in die Ausschreibung beispielsweise eine hochkomplexe, teure „Suchmaschine“ für die Seite hineinschreiben, bekommen Sie die auch geliefert – selbst dann, wenn die Funktion überdimensioniert ist. In einem agilen Prozess kann sich im Austausch mit dem Dienstleister herausstellen, dass eine einfachere Suchfunktion in Ihrem speziellen Fall 95% der gewünschten Ergebnisse bietet, aber nur 20% des Aufwands bedeutet.
• Effizientes Management dank Product Owner. Bei jedem Projekt, das extern vergeben wird, stellt sich die Frage: Wer kann und darf freigeben. In agilen Modellen ist dafür der Product Owner zuständig. Der Product Owner schreibt die „Bestellungen“ (= User Stories), kontrolliert die Arbeitsergebnisse und gibt sie frei. Das kann eine Einzelperson sein, oft ist die Rolle „Product Owner“ aber auch ein Team, was allein schon aus Vertretungsgründen bei Urlaub oder Krankheit sinnvoll ist. Wichtig ist, dass die Person oder das Team Entscheidungen fällen darf. Dafür braucht es den nötigen Rückhalt von den Vorgesetzten. Diese können bei agilen Arbeitsweisen sehr gut eingebunden werden, da nach jedem Sprint echte nutzbare Arbeitsergebnisse vorliegen, die auch von den Vorgesetzten begutachtet und bewertet werden können. Das Feedback wird gesammelt, ins Backlog eingestellt, priorisiert und bei den nächsten Sprints angegangen.

Wählen Sie die richtige Verfahrensart für Ihr Projekt

Um entscheiden zu können, welche Verfahrensart die richtige ist, muss zunächst der Wert des Auftrags ermittelt werden. Hierbei sind die zu erwartenden Kosten für die Entwicklung sowie für einen ggf. hinzukommenden Pflegevertrag zu addieren. Für Liefer- und Dienstleistungen ab EUR 214.000 ist das strengere europäische Vergaberegime anzuwenden. Unter diesem sog. „Schwellenwert“ hat der Bund und hat jedes Bundesland eigene Regelungen. Auch für Kommunen gelten unterhalb des Schwellenwerts in manchen Bundesländern Sonderregelungen, die ihnen die Vergabe erleichtern.

Für die Ausschreibung eines Projekts mit agiler Umsetzung stehen Ihnen oberhalb des Schwellenwerts mehrere Verfahrensarten zur Verfügung. Für kleinere Projekte, wie z.B. die Programmierung einer Website mit einfachen Funktionen, kann das Offene Verfahren vorzugswürdig sein, da es einfacher und schneller durchzuführen ist.
Bei einem Offenen Verfahren legt der öffentliche Auftraggeber in den Vergabeunterlagen in der Leistungsbeschreibung bereits genau den Ablauf der späteren Beauftragung fest. Unternehmen, die sich an einem offenen Verfahren beteiligen wollen, müssen alle Voraussetzungen des öffentlichen Auftraggebers erfüllen und die Leistung so wie gefordert anbieten.
Handelt es sich um ein komplexes Projekt und will der öffentliche Auftraggeber im Vergabeverfahren flexibel bleiben, so könnte ein Verhandlungs¬verfahren mit Teilnahmewettbewerb vorzugswürdig sein. Bei einem Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb kann der öffentliche Auftraggeber - im Gegensatz zum Offenen Verfahren - während des Vergabeverfahrens mit den Unternehmen über das gesamte Angebot des Unternehmens verhandeln, mit Ausnahme der vom öffentlichen Auftraggeber bereits definierten Mindestanforderungen und Zuschlagskriterien.  
Unterhalb des genannten Schwellenwerts von EUR 214.000 könnte neben der bereits genannten Verfahren ebenfalls ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb zulässig sein. Teilnahmewettbewerb bedeutet in diesem Kontext die Veröffentlichung einer Auftragsbekanntmachung, sodass jeder potentielle Auftragnehmer von dem Vergabeverfahren im Internet erfahren kann. Bei einem Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb geht der öffentliche Auftraggeber, ohne Veröffentlichung einer Bekanntmachung, direkt auf geeignete Unternehmen zu und fordert sie zur Abgabe eines Angebots auf.
Im Rahmen des Verhandlungsverfahrens könnte in einer der Verhandlungsrunden bereits ein erster Sprint stattfinden.
Denkbar ist, dass ein solcher erster Sprint mit einer Pauschale vergütet wird, da viele Dienstleister mittlerweile ohne eine solche Vergütung nicht mehr an Ausschreibungen teilnehmen. 

Erstellen der Leistungsbeschreibung
Unabhängig von der Wahl der Verfahrensart sind öffentliche Auftraggeber verpflichtet, eine Leistungsbeschreibung zu erstellen, auf deren Basis die Unternehmen ihr Angebot kalkulieren können. Gesetzlich ist bereits geregelt, dass die Leistungsbeschreibung so umfassend wie möglich zu verfassen ist. Das bedeutet aber nicht, dass der Auftraggeber mehr Informationen zur Verfügung stellen muss, als ihm selbst vorliegen. Umfassende technische Vorgaben, wie sie in Lastenheften oftmals zu finden sind, sind gerade nicht erforderlich. Es ist vollkommen ausreichend, wenn der Auftraggeber seine Anforderungen an das zu erstellende Produkt so ausführlich wie möglich in Form von User Stories beschreibt. Wie der Auftragnehmer diese technisch umsetzt, wird im Rahmen der Auftragsausführung auf die Bedürfnisse des Auftraggebers zugeschnitten. Ist eine bestimmte Vorgehensweise bei der Entwicklung gewünscht, z.B. agile Methode nach Scrum, so ist dieses Verfahren in der Leistungsbeschreibung ebenfalls umfassend zu beschreiben, wobei auch die Rollen von Auftragnehmer und Auftraggeber festzulegen sind.

Folgende Gestaltungsvarianten sind denkbar:

→    Es wird ein Rahmenvertrag ausgeschrieben, der den Abruf der Sprint-Leistungen in Form von „Mini-Werkverträgen“ vorsieht. Um Auftraggebern die Angst zu nehmen, dass die Entwicklung nach agilen Methoden zu nicht kalkulierbaren Kosten führt, sollten umfangreiche Kündigungsmöglichkeiten vorgesehen werden. Nach Abruf des ersten Sprints sehen die Vertragsparteien, ob die Zusammenarbeit funktioniert. Wenn der Auftraggeber mit der Arbeitsleistung unzufrieden ist, muss kein weiterer Sprint abgerufen werden. Im Rahmen eines neuen Vergabeverfahrens kann ein neuer Auftragnehmer ausgewählt werden. Zeit verlieren Sie als öffentlicher Auftraggeber dadurch in der Regel nicht, allein durch den Verzicht auf ein klassisches Lastenheft liegen Sie beim Start schon Monate vor der Zeit. 

→    Denkbar ist auch die Ausschreibung eines sehr eng gefassten Werkvertrages über die Erstellung einer Software, einer Website oder einer App, der in Form von User Stories lediglich die wichtigsten Grundfunktionen aufweist, und zusätzlich einer Pflegevereinbarung, die neben der Mangelbeseitigung und der Service-Hotline zu einem großen Anteil auch die Weiterentwicklung vorsieht. So kann die Weiterentwicklung in Sprints agil den Bedürfnissen des Auftraggebers gemäß erfolgen und zu einer immer weiteren Ausgestaltung des Grundproduktes führen. Auch können großzügige Kündigungsmöglichkeiten den Auftraggeber vor riskanten Abenteuern schützen. 

Zu erwägen ist, ob die EVB-IT (z.B. System oder Erstellung), falls keine Verpflichtung zur Nutzung besteht, der Ausschreibung zugrunde gelegt und bedarfsgerecht ergänzt werden. Hierbei ist jedoch stets zu beachten, dass es sich hierbei um Allgemeine Geschäftsbedingungen handelt, die der strikten Inhaltskontrolle der Gerichte unterliegen. Passt eine der Änderungen nicht zu dem gesetzlich vorgesehenen Vertragstyp, könnten einzelne Klauseln als unwirksam angesehen werden. Demgegenüber stellt ein einfacher Werkvertrag als Individualvertrag evtl ergänzt um einen Pflegevertrag häufig die risikoärmere Lösung dar.

Was Sie unbedingt vertraglich regeln sollten
Wenn Sie sich für eine Vertragsart entschieden haben, sollten sie folgende Einzelheiten unbedingt regeln, um Sicherheit zu gewinnen und um das Projekt entspannt angehen zu können:

• Definitionen auf Grundlage der Scrum-Arbeitsweise aufnehmen, damit ein gemeinsames Verständnis besteht!
• Verantwortlichkeit und Projektorganisation regeln, um Abstimmungen zu erleichtern und den Projektfortschritt abzusichern!
• Abnahmemodalitäten regeln (auch Teilabnahmen)
• Teilzahlungen vorsehen, damit das Projekt bei Unzufriedenheit unkompliziert beendet werden kann!
• Großzügige Möglichkeiten der vorzeitigen Beendigung vorsehen, damit im Falle des Scheiterns eine schnelle Trennung und eine Projektfortsetzung mit anderen Partnern ermöglicht wird. Das gibt Sicherheit und ist oft der Garant für eine langjährige gute Zusammenarbeit.
• Nutzungsrechte und Herausgabe von Zugangscodes/Quellcodes regeln, um vorzeitige Projektbeendigung abzusichern!
• Pflicht zur Lieferung einer Dokumentation regeln, um Klarheit über die Leistungspflichten zu erzeugen.
• Mitwirkungsleistungen des Auftraggebers regeln, um eine klare Abgrenzung der Aufgabenbereiche vorzunehmen. Jeder sollte wissen, was er zu tun hat.

Von essentieller Bedeutung ist es für Auftraggeber, dass er Personen oder Teams als Product Owner einsetzt, die entweder über praktische Erfahrung im Management agiler Projekte haben oder entsprechend geschult wurden, damit ein übereinstimmendes Verständnis von der Scrum-Arbeitsweise gegeben ist. Dies erleichtert die Projektarbeit ungemein.

Wir bieten ein Zufrieden-oder-gratis-Modell für den ersten Sprint an.

Was tun, wenn es ein Festpreis-Angebot sein muss
Die Erstellung von individueller Software, einer Website oder App ist ein iterativer und kreativer Prozess. Auf der Basis eines komplexen Lastenheftes ein Festpreis-Angebot zu kalkulieren ist erfahrungsgemäß nicht seriös möglich, da es im Projekt laufend Abstimmungsschritte gibt. Diese Abstimmungen können das Projekt in eine neue, bessere Richtung schieben. Lastenhefte ändern sich nahezu in jedem Projekt ohnehin laufend. Mit einem starren Festpreis-Angebot werden Sie bei Extra-Wünschen oft hören, dass das nicht im Preis enthalten ist. Das Budget wird gerissen. 

Wenn Sie unbedingt einen Festpreis möchten, sollten Sie sich in der Leistungsbeschreibung auf die User Stories konzentrieren, anstatt Lastenhefte vorzulegen. Die konkrete Ausgestaltung wird sich während des Projekts herauskristallisieren. Damit das klappt, müssen agile Methoden, z.B. nach Scrum, Ausschreibungsbestandteil sein. Sowohl  die jeweilige Rollenverteilung als auch das Vorgehen müssen detailliert und exakt beschrieben werden. Die Abfrage von Preisen/Sprints und die gleichzeitige Angabe einer Budgetobergrenze ist vorzusehen. So läuft der öffentliche Auftraggeber keine Gefahr, zu hohen Kosten ausgesetzt zu werden.